Signé le 20 août 2006 au terme d’un long processus de dialogue intertogolais, l’Accord politique global (APG) devait solder une décennie de crises, restaurer la confiance et ouvrir la voie à une refondation institutionnelle. Vingt ans plus tard, son bilan demeure profondément disputé. Pour le pouvoir, l’essentiel de la feuille de route a été réalisé et le texte appartient désormais à l’histoire. Pour une partie de l’opposition togolaise et de la société civile, au contraire, ses principales promesses démocratiques sont restées en suspens. La réforme constitutionnelle de 2024, puis la décision de la Cour de justice de la CEDEAO en 2026, ont donné une nouvelle actualité à ce vieux contentieux.
Il y a des textes politiques qui meurent avec les circonstances qui les ont fait naître. Et puis il y a ceux qui survivent à leurs signataires, aux gouvernements et même aux architectures institutionnelles qu’ils avaient vocation à transformer. L’Accord politique global appartient à cette seconde catégorie.
Signé à Lomé le 20 août 2006 sous la facilitation du président burkinabè d’alors, Blaise Compaoré, l’Accord Politique Global était censé constituer le compromis fondateur d’une nouvelle séquence politique togolaise. Gouvernement, majorité, partis d’opposition togolaise et organisations de la société civile s’accordaient alors sur une série de mesures destinées à sortir le pays d’une crise politique qui avait culminé avec les violences consécutives à l’élection présidentielle de 2005.
Vingt ans plus tard, le texte n’est plus une feuille de route opérationnelle. Il est devenu un référentiel politique, invoqué tantôt comme la preuve d’une trajectoire de démocratisation, tantôt comme le symbole d’un compromis dont les engagements les plus sensibles n’auraient jamais été pleinement honorés. C’est précisément cette ambivalence qui fait encore de l’Accord Politique Global un objet politique.
De la contestation de 1990-1991 à la crise de 2005
Pour comprendre la portée de l’Accord Politique Global, il faut remonter aux bouleversements qui ont accompagné le début des années 1990. Le Togo entre alors dans une période de rupture avec le système politique construit autour du régime de Gnassingbé Eyadéma. Les mobilisations populaires, la conférence nationale et l’introduction du multipartisme ouvrent une séquence de transition démocratique particulièrement tumultueuse.
Mais la promesse d’une normalisation institutionnelle se heurte rapidement aux crises électorales, aux affrontements politiques et à la défiance persistante entre pouvoir et opposition. Les années 1990 et le début des années 2000 sont ainsi marqués par une succession de consultations électorales contestées, de dialogues interrompus et d’accords dont la mise en œuvre demeure souvent incomplète.
En 2004, le gouvernement togolais prend par ailleurs 22 engagements auprès de l’Union européenne en matière de démocratie, d’État de droit et de droits humains. Le dialogue intertogolais engagé par la suite aboutit finalement à l’Accord Politique Global du 20 août 2006.
Mais entre-temps, le pays a connu la crise majeure de 2005. La mort de Gnassingbé Eyadéma, le 5 février 2005, ouvre une période de succession particulièrement tendue. L’élection présidentielle organisée quelques mois plus tard est suivie de violences meurtrières et d’un important mouvement de réfugiés et de déplacés. Le Togo se retrouve alors sous une forte pression diplomatique.
L’Accord Politique Global naît donc moins d’une volonté abstraite de réforme que d’une nécessité : éviter que le pays ne bascule durablement dans une confrontation politique sans issue.
L’Accord Politique Global : davantage qu’un accord électoral
Réduire l’APG à une réforme du système électoral serait pourtant une erreur. Le texte prévoyait une architecture beaucoup plus ambitieuse : réorganisation de la Commission électorale nationale indépendante, amélioration du fichier électoral, conditions plus équitables de participation aux élections, accès des partis aux médias publics, renforcement de l’État de droit, réforme de la justice, protection des droits humains, caractère républicain de l’armée, poursuite des réformes constitutionnelles et institutionnelles.
Il prévoyait également la formation d’un gouvernement d’union nationale, un mécanisme de suivi de la mise en œuvre des engagements et la création d’un cadre permanent de dialogue politique.
Le texte plaçait surtout sur la table les sujets les plus sensibles du système politique togolais : le régime politique, les pouvoirs du Premier ministre, les conditions d’éligibilité à la présidence, la durée et la limitation des mandats présidentiels, la possibilité d’un Sénat et la réforme de la Cour constitutionnelle.
Autrement dit, l’Accord Politique Global ne proposait pas seulement de mieux organiser les élections. Il entendait toucher aux fondations institutionnelles du pouvoir. C’est là que se situe, vingt ans plus tard, l’essentiel du désaccord.
Les acquis : le Togo a-t-il réellement changé ?
Le bilan ne peut toutefois pas être réduit à un échec. L’Accord Politique Global a produit des effets tangibles. Il a contribué à faire retomber les tensions, à rétablir un cadre de dialogue et à permettre l’organisation des élections législatives de 2007 dans un climat nettement moins violent que celui de 2005.
Un gouvernement d’union nationale est constitué en septembre 2006, avec Yawovi Agboyibo, figure historique de l’opposition togolaise, au poste de Premier ministre. L’élection législative de 2007 constitue ensuite un moment important de normalisation politique.
Le retour progressif de réfugiés et la reprise de la coopération avec les partenaires internationaux participent également de cette normalisation. L’Union européenne salue à l’époque les progrès accomplis dans la mise en œuvre de l’accord et dans le processus de réconciliation.
Le Togo ne se trouve donc plus, au lendemain de l’Accord Politique Global, dans la situation politique de 2005. Mais une autre question se pose : la stabilisation politique a-t-elle débouché sur la transformation institutionnelle promise ?
Le paradoxe togolais : réformer sans changer le rapport de force
C’est ici que commence la controverse. Au fil des années, le pouvoir a pu mettre en avant une série de réformes institutionnelles et électorales : évolution de la CENI, révision du cadre électoral, élections locales, réformes constitutionnelles de 2019, renforcement de certaines institutions et multiplication des consultations politiques.
La réforme constitutionnelle de 2019 constitue, à cet égard, un jalon important. Elle a notamment introduit la limitation du mandat présidentiel à cinq ans, renouvelable une seule fois, ainsi que le scrutin présidentiel à deux tours. Le gouvernement togolais avait alors présenté cette révision comme s’inscrivant dans les recommandations de la CEDEAO et de l’Accord Politique Global.
Mais le caractère non rétroactif de la limitation des mandats a immédiatement nourri la controverse. Cette disposition permettait à Faure Gnassingbé, arrivé au pouvoir en 2005, de briguer un nouveau mandat en 2020. Le FMI relevait lui-même, dans son analyse du contexte politique togolais, que la réforme limitant à deux le nombre de mandats avait été adoptée sans application rétroactive et que Faure Gnassingbé avait remporté l’élection présidentielle de 2020 pour un quatrième mandat.
Pour le pouvoir, il s’agissait d’une réforme constitutionnelle conforme au droit positif. Pour ses adversaires, c’était précisément la démonstration d’une réforme qui changeait la règle sans modifier immédiatement le rapport de force politique. Le débat sur l’APG se déplaçait alors du terrain des textes vers celui de leur efficacité réelle.
2017 : le retour brutal de la question constitutionnelle
La crise de 2017 constitue une autre étape majeure. Les manifestations qui éclatent à partir d’août de cette année-là remettent au centre du débat la limitation des mandats, le mode de scrutin et les réformes institutionnelles. L’opposition togolaise réclame notamment une limitation à deux mandats présidentiels avec effet rétroactif.
Cette crise démontre que les questions que l’Accord Politique Global avait tenté de mettre en discussion n’avaient pas disparu. Elles avaient simplement été déplacées dans le temps.
La rue reprend ainsi le relais du dialogue institutionnel. La réforme de 2019 apportera une réponse juridique à certaines revendications, sans pour autant refermer le débat politique sur la succession au pouvoir.
De l’APG à la Constitution de 2024 : changement de régime ou prolongement du système ?
C’est finalement la réforme constitutionnelle de 2024 qui bouleverse le cadre dans lequel l’Accord Politique Global était jusque-là interprété. Promulguée le 6 mai 2024, la nouvelle Constitution fait passer le Togo à un régime parlementaire et redistribue les fonctions entre le président de la République et le président du Conseil. Ce changement institutionnel est présenté par ses promoteurs comme une modernisation du système politique et un approfondissement de la démocratie parlementaire.
Mais pour ses détracteurs, la question centrale est ailleurs : le changement de régime a-t-il permis de dépasser la limitation des mandats introduite en 2019 tout en maintenant l’essentiel du pouvoir entre les mains du même acteur politique ?
Le 3 mai 2025, Faure Gnassingbé est désigné président du Conseil puis investi par la Cour constitutionnelle. La nouvelle fonction est loin d’être protocolaire : selon la Constitution, le président du Conseil dirige le gouvernement, préside le Conseil des ministres, est chef suprême des armées, détermine et conduit la politique de la nation, définit la politique étrangère et exerce notamment le pouvoir réglementaire.
C’est précisément ce déplacement du centre de gravité institutionnel qui a ravivé, sous une autre forme, le vieux débat de l’Accord Politique Global sur la limitation et l’exercice du pouvoir.
Quand la bataille se déplace devant la Cour de la CEDEAO
Le contentieux prend désormais une dimension régionale. Dans son arrêt du 29 janvier 2026, la Cour de justice de la CEDEAO, saisie par plusieurs organisations et acteurs togolais, a examiné les conditions dans lesquelles la réforme constitutionnelle de 2024 avait été adoptée et ses conséquences sur le cadre politique. La portée exacte de cette décision fait cependant l’objet d’une bataille d’interprétation.
Les organisations requérantes et plusieurs acteurs de l’opposition togolaise présentent l’arrêt comme une condamnation de la réforme constitutionnelle et comme la reconnaissance d’un « changement anticonstitutionnel de gouvernement » au sens de la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance. Elles s’appuient notamment sur les passages de l’arrêt analysant le moment et la finalité de la réforme.
D’autres lectures, plus favorables au pouvoir, soulignent que la décision n’a pas annulé la Constitution togolaise ni supprimé ses effets juridiques internes. Cette controverse est révélatrice d’une difficulté plus profonde : le Togo ne se dispute plus seulement sur le contenu de ses institutions, mais sur l’autorité politique et juridique susceptible d’en arbitrer la légitimité.
La bataille n’est d’ailleurs pas restée cantonnée aux prétoires. En août 2026, 43 organisations de la société civile togolaise, africaine et de la diaspora ont appelé la CEDEAO, l’Union africaine et les Nations unies à donner des suites à l’arrêt de la Cour et à envisager des mesures contre les autorités togolaises. Elles estiment que la réforme constitutionnelle de 2024 doit être considérée à l’aune de la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance.
Le contentieux autour de l’Accord Politique Global retrouve ainsi une dimension régionale qu’il avait déjà connue en 2006. À l’époque, la CEDEAO et les partenaires internationaux étaient au cœur de la médiation qui avait conduit au compromis. Vingt ans plus tard, les mêmes espaces régionaux sont sollicités, mais dans un contexte radicalement différent.
Ce que l’APG a réussi et ce qu’il n’a pas réglé
À l’heure du bilan, il serait donc aussi excessif de proclamer l’échec total de l’Accord Politique Global que de considérer son œuvre comme achevée. Il a réussi à empêcher une crise de 2005 de devenir une spirale permanente. Il a permis la réouverture du dialogue, la formation d’un gouvernement d’union nationale, l’organisation des législatives de 2007 et la reprise progressive des relations avec les partenaires internationaux. Mais il n’a pas définitivement réglé la question centrale qui traverse la politique togolaise depuis trois décennies : comment organiser une alternance politique crédible et acceptée par tous ?
Il n’a pas davantage produit un consensus durable sur la CENI, le système électoral, la neutralité de l’administration, l’accès équitable aux médias publics, la réforme de la justice ou la responsabilité des forces de sécurité. Surtout, les questions constitutionnelles les plus sensibles ont été progressivement reformulées plutôt que définitivement tranchées. La limitation des mandats en constitue l’exemple le plus emblématique.
Vingt ans après sa signature, l’Accord Politique Global apparaît donc moins comme un accord mort que comme le symptôme d’un compromis politique jamais totalement achevé. Il a permis au Togo de sortir d’une phase particulièrement dangereuse de son histoire contemporaine. Mais il n’a pas réussi à transformer le rapport de confiance entre les forces politiques. Le problème est peut-être là.
Le Togo a multiplié les réformes, les dialogues, les consultations, les commissions et les mécanismes institutionnels. Pourtant, à chaque grande crise, les mêmes questions réapparaissent : qui arbitre ? Qui garantit la neutralité du jeu électoral ? Jusqu’où peut aller la majorité ? Quelle place pour l’opposition ? Comment assurer l’alternance ? Et surtout, comment faire en sorte qu’une réforme institutionnelle soit perçue comme un compromis national plutôt que comme la traduction juridique d’un rapport de force ?
C’est cette interrogation qui relie 1991 à 2006, 2006 à 2017, 2017 à 2019, puis 2019 à 2024. La Constitution a changé. Les partis ont changé. Les générations politiques se sont renouvelées. Le RPT a laissé place à l’UNIR. L’opposition togolaise s’est fragmentée et recomposée. Les institutions ont été régulièrement réformées. Mais la question de la confiance nationale, elle, demeure.
Un testament politique qui n’en finit pas de ressurgir
Il serait finalement plus juste de considérer l’Accord Politique Global comme un contrat politique inachevé plutôt que comme un texte simplement « appliqué » ou « non appliqué ». Son premier mérite fut de créer un espace dans lequel des adversaires politiques pouvaient encore s’asseoir autour de la même table. Son principal échec tient peut-être au fait que le compromis n’a pas produit les garanties suffisantes pour que chacune des parties accepte durablement les règles du jeu.
C’est pourquoi l’Accord Politique Global ressurgit à chaque nouvelle crise. En 2006, il s’agissait de sortir de la violence. En 2017, de reprendre la bataille sur les réformes constitutionnelles. En 2019, de réorganiser les règles de la succession présidentielle. En 2024, de refonder l’architecture institutionnelle. En 2026, enfin, la controverse se déplace devant la juridiction communautaire et dans les enceintes diplomatiques régionales.
L’histoire politique récente du Togo ressemble ainsi moins à une succession de ruptures qu’à une longue négociation inachevée sur les règles du pouvoir. Vingt ans après sa signature, l’Accord Politique Global demeure précisément un miroir de la démocratie togolaise. Il montre les progrès accomplis, mais aussi les lignes rouges que les différents acteurs n’ont jamais véritablement réussi à franchir. Le texte de 2006 n’est plus la feuille de route du Togo. Mais son esprit continue de hanter les débats sur l’État de droit, l’alternance et la légitimité institutionnelle.
Et tant que ces questions resteront sans réponse consensuelle, le Togo continuera de vivre avec l’ombre portée de l’Accord Politique Global : un accord qui avait réussi à rétablir le dialogue, sans parvenir à refermer définitivement la crise politique dont il était né.
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